서울시는 2010년 마을기업육성사업을 시작으로 사회적경제에 포함될 수 있는 사회적기업, 마을기업, 협동조합 그리고 넓은 범위로 공유경제까지, 서울시에 특화될 수 있는 사회적경제 육성 정책을 시행하면서, 다양한 사업을 시행하기 시작했다.
서울시는 사회적기업 육성을 통해 취약계층의 열악한 고용환경을 개선하고, 실질적이며 지속가능한 양질의 일자리를 제공하고자 하는 목적으로 정책적으로 사회적기업을 육성하기 시작했다. 하지만 사회적기업은 노동부에서 인증하고, 지도·감독·지원에 대한 모든 권한도 노동부에서 가지고 있었다.
이에 서울시는 인증사회적기업의 전 단계인 예비 사회적기업 지원에 서울시의 일자리 창출이라는 문제를 해결하기 위해 다각도의 지원방법을 찾기 시작했다. 2008년 말 전국에서 218개의 사회적기업이 인증을 받았으며, 이 중 50개 업체가 서울시에 등록 되어있었다.
서울시가 2009년 5월 '서울특별시 사회적기업 육성에 관한 조례'를 만들기 이전에 이미 경기도, 강원도, 전라남도에서는 사회적기업 육성 조례를 제정, 시행하고 있었으며 특히 경기도의 경우 사회적기업 육성에 각별한 노력을 기울이고 있었다.
2008년 11월, 노동부는 노동부 장관 소속의 사회적기업육성위원회를 폐지하고, 시·도별 사회적기업 지원 계획을 수립하고 시행하도록 하는 법률 개정안을 국회에 제출했으며 이에 따라 사회적기업에 대한 지방자치단체의 재량권이 확대됐다.
2009년 10월 서울시는 예비 사회적기업들을 ‘서울형 사회적기업’이라는 명칭을 대신해서 사용하면서 2012년까지 사회적기업을 1천개 발굴하고, 일자리를 2만8천개를 제공한다는 신고용 정책을 추진했다. 서울시의 지원은 주로 기업 당 평균 10명의 직원에 대해 1인당 90만원의 임금을 직접 지원하는 인건비 지원 방식이었다.
하지만 서울시의 사회적경제 육성정책에서 가장 큰 비중을 차지하고 있었던 사회적기업이 2011년 8월 지원금 부정수급 등 부정적인 보도가 이어지면서 사회적기업의 근간이라고 할 수 있는 도덕성이 의심 받았고, 정책 전반의 변화는 불가피 했다.
2012년, 서울시는 사회적경제의 기반을 조성하고, 시민사회 중심의 민관 협력을 구축하기 위해 ‘사회적경제 종합지원계획’을 수립하고 2020년까지 사회적경제 비중을 지역내총생산(Gross regionaldomestic product, GRDP) 대비 2%, 고용대비 8%까지 확대하는 정책적 목표를 제시했다.
현재 서울시는 서울의 사회적경제를 ‘예비 사회적기업’, ‘협동조합’, ‘마을기업’, ‘자활기업’, ‘지원기관’, ‘기타’로 분류하고 2020년 6월 현재 예비 사회적기업 180개(지역형 예비 사회적기업 99개), 협동조합 1410개, 마을기업 138개, 자활기업 3개, 지원기관 54개를 등재해 관리하고 있다.
한편 사회적기업은 크게 고용노동부의 인증 사회적기업과 지방자치 단체의 예비 사회적기업으로 나눌 수 있다. 예비 사회적기업은 다시 지역형과 부처형으로 나뉘는데 서울시 예
비 사회적기업은 대부분 서울 소재의 지역형 예비 사회적기업을 말한다.
2012년에는 지역형 예비 사회적기업을 ‘서울형 사회적기업’으로 명칭 했으나 현재는 예비 사회적기업을 공식적으로 사용하고 있다.
서울시는 저출산 대책, 에코시티 서울 조성 등의 정책목표를 달성하기 위해 부서별로 산발적으로 각 사회적기업들과 함께 협약, 프로그램 도입 등을 진행해 왔으나, 2009년 5월 제정된 '사회적기업 육성에 관한 조례'를 근거로, 일자리 창출을 주요 목표로 하는 사회적기업 1천개 발굴, 일자리 2만8천여 개 제공 등의 내용을 담은 신고용 정책을 발표했다.
3년간 사회적기업을 1천개를 발굴하겠다는 서울시의 신고용정책은 일자리 2만8천여개를 창출하겠다는 일차원적인 목표에 맞춰져, 예비사회적기업 지정 수의 확대를 위해 기업의 인건비 직접 지원(고용 1인당 90만원의 임금 지원)과 경영조직 관리·노무·법률 상담을 2년간 지원하는 내용 등의 직접 지원 육성책이 주 업무가 됐다. 하지만, 인건비를 직접 지원해주는 방식의 직접 지원은 서울형 사회적기업의 허술한 인증과 함께 인증 받은 서울형 사회적기업들의 도덕적 해이의 주요한 원인이 됐다.
2010년 2월 110개, 동년 5월 85개 기업이 서울형 사회적기업에 선정됐고, 2011년에 실시한 자체 경영평가에서 총 195개 기업 중 68개의 기업이 노동부 인증, 자진포기, 지침위반, 평가 D등급으로 탈락했으며, 이 중 긍정적인 결과인 노동부 인증 기업을 빼면 25%에 달하는 서울형 사회적기업이 자체 경영평가를 통과하지 못한 것이다.
특히, 서울형 사회적기업은 2011년 5월 12일까지 총 43건의 감사가 적발됐는데 대표자녀 · 임원을 근로자로 채용, 지원금 부정수급, 근로자임금 횡령, 최저임금법위반 등 도덕성을 기반으로 해야 할사회적기업이 도리어 사회적 물의를 일으켰다.
이후 서울시의회와 언론의 지속적인 문제제기가 이어졌고, 결국 서울시는 2012년 4월 3일 ‘지속가능한 생태계 조성을 위한 사회적경제 종합지원계획’을 발표하고 기존의 직접 인건비 지원방식의 한계를 인정했으며, 양적 확충 전략으로 성장기 기업이 정책적으로 소외되었다는 사실도 받아들였다.
이러한 서울시의 사회적경제 종합지원계획은 2011년 12월 전면 개정된 '서울특별시 사회적기업 육성에 관한 조례'와 긴밀한 연관성을 가지고 있다.
전면 개정된 '서울특별시 사회적기업 육성에 관한 조례'에는 ‘서울형’이라는 명칭 사용 외에 중요한 내용이 담겨있었는데, 그것은 인건비 중심의 지원 체계를 개선하고, 사회적기업 지원을 체계적으로 지원하고자 하는 ‘사회적기업지원센터’의 설립에 관한 내용이었다.
칼폴라니연구소가 2016년 연구한 결과에 따르면, 2012년 박원순 시장이 당선되자 인수위원회 안에서 ‘사회적기업’, ‘마을공동체’, ‘중간지원조직’이 참여하는 ‘사회적 민간협의체’를 구성하고 24개 사업을 중심으로 ‘사회적경제 지원정책’을 서울시에 제안했고, 서울시가 이들 중 일부를 수용하여 ‘서울시 사회적기업 · 마을기업 활성화계획’을 수립한 후 서울시 사회적기업 정책의 기조로 삼았다고 밝혔다.
개정된 '서울특별시 사회적기업 육성에 관한 조례'를 근거로 2013년 사회적기업개발센터(현 사회적경제지원센터)가 설립됐고 관 중심이었던 지원체계가 민·관 협력체계로 구축되면서 서울시의 사회적경제의 컨트롤타워 역할을 수행하게 됐다.
서울시는 ‘협동경제 기반 확충’, ‘사회적경제의 지역화’, ‘지속가능한 생태계 조성’, ‘굿 거버넌스 정착’을 4대 전략으로 삼았고, 이것은 과거 중앙정부 중심의 일자리 창출과 인건비 보조, 먼저 사회적기업을 만들고 보자는 단순화된 정책으로부터 비약적인 발전을 이룬것이라는 평가를 받았다.
서울시는 사회적기업 육성 정책을 수정·확대해 지속가능한 사회적경제 생태계 조성을 위해 4개의 중점분야를 제시했는데 이 중 체계적인 중간지원시스템 구축은 사회적경제종합지원센터의 설립으로 이어졌으며, 인건비 직접지원 방식을 탈피해 성장단계별 맞춤형 종합지원을 위한 여러 프로그램을 추진하게 된다.
특히 공공부문 소비시장 확대는 서울시 및 25개 자치구에서 사회적경제의 생산 재화를 우선적으로 구입하도록 하여 시장을 개척해야만하는 사회적기업이나 마을기업들에게 많은 도움이 되는 것으로 나타났다.
기존의 서울시의 사회적기업 육성 정책이 일자리 창출과 양적확대, 그리고 성과홍보에 중심이 있었다면 2012년 4월부터는 지속가능할 수있도록 민·관 협력에 의한 지역 역량 강화, 지역 특화사업 발굴 및 사업 주체 선정, 성장단계별 맞춤형 종합 지원, 사회투자기금 조성 등으로 정책이 변화했다.
참고문헌: 서울시 사회적기업의 성장과 지속가능성에 대한 분석
신경희, 2012 서울형 마을기업을 통한 지역공동체 활성화
이경미, 2017, 서울시 25개 자치구의 사회적경제 생태계 유형 및 특성 연구
장종익 외, 2015, 서울시 사회적경제의 성과 측정과 관련 정책 평가, 서울연구원
조달호 외, 2012 서울형 사회적기업의 성과 및 정책방향
박재준 공유경제신문 기자 news@seconomy.kr
